一湖水的“清澈梦” ——大理洱海环湖截污PPP项目调查

洱海环湖截污工程示意图

云南日报 记者 李莎 杨抒燕/文 杨峥/图
苍山洱海千年魅，湖清民富大理美。今年1月，习近平总书记在洱海岸边“立此存照”，对洱海水更干净清澈寄予厚望。习总书记指出，“一定要把洱海保护好，让‘苍山不墨千秋画，洱海无弦万古琴’的自然美景永驻人间。”
洱海治理，云南从不懈怠。10月11日，大理洱海环湖截污PPP（政府与社会资本合作）项目率先在新兴度假胜地——省级历史文化名镇双廊启动，由此掀开了洱海保护治理史上新的一页。
! d7 Q7 O5 l( z7 t% d作为被财政部列为全国示范的我省18个PPP项目之一，该项目也是我省第一个标准化PPP项目，不但能为全国同类PPP项目提供可借鉴经验及可复制模式，且项目完工后，更能彻底斩断流向洱海的生产生活污水，从根本治愈洱海因污水治理“主动脉”不通畅、“毛细血管”不健全的症结，让洱海这一大理的母亲湖更洁净清澈，并为高原湖泊治理这一世界性难题找到破解之策。
' J3 r0 u! q6 u  B. A# v洱海保护敲响警钟
: K& r! E* r' X2 \现状
湖体水质指标处于富营养化临界状态，洱海环湖有128公里，目前截污设施仅有17公里
9月秋风渐起，大理白族自治州环保局局长李继显站在洱海边湾桥镇古生村的木栈道上，看着烟波浩淼的洱海感觉肩上责任重大。
在云南九大高原湖泊中，洱海人口密度最大，有80万人一直饮用洱海水，在人口不断增长、生产生活对湖体及流域影响加剧的情况下，洱海水环境承载能力面临巨大挑战，1996年和2003年两次爆发蓝藻，水环境与生态功能遭受巨大威胁。特别是2003年7月至9月洱海水质急剧恶化，透明度不足1米，降至历史最低，局部区域水质下降到了地表水Ⅳ类标准，让大理人民刻骨铭心、扼腕痛惜。
虽然随着保护力度加大，自2006年以来洱海水质连续8年总体稳定保持在三类，其中45个月达到二类，但随着城镇化进程不断加快，旅游业快速发展，洱海流域产生的生活污水、垃圾和农业面源污染控制难度逐年加大，污染的隐患依然如定时炸弹埋藏其中。
5 l* {! e( I( Q0 G7 v/ k2013年，对刚刚上任的李继显而言可谓多事之秋，继5月底洱海出现红虫后，8月全湖爆发蓝藻，局部区域出现连片聚集现象，水质急剧恶化，洱海水环境与生态功能遭受严重破坏，敲响了洱海保护治理的警钟。
2 S. P5 @7 w6 N% \& G; f! |“中秋节那天晚上，时任州长约我划船到了洱海中央，看着大片的蓝藻心情无比凝重，这种微蓝藻中含有藻毒素，如果继续爆发下去，有可能会影响到饮水安全。”谈及当时的情况，李继显心有余悸，虽然随着天气变化，蓝藻逐渐消失，但所有人的心到现在依然悬着，没有一刻能放松。
* p, O% n5 B0 ?! ^6 f4 V+ [1 O“那次蓝藻爆发，20多个专家从早上一直吵到下午2点钟，一种观点认为洱海在走下坡路，另一种认为蓝藻爆发是洱海水生物变化，属于正常现象，两种观点最终也没能形成结论。”李继显说，洱海边居住20万人口是最佳状态，50万人口是极限，而现在住了84万人，还有10万头奶牛和30万头猪，洱海早已超负荷，湖体水质指标处于富营养化临界状态，保护治理面临重要“拐点”，如果继续往下走，前几年保护治理将前功尽弃。
洱海保护怎么继续？当时网络上一篇名为“没有环湖截污的洱海保护就是耍流氓”的热帖引起了李继显的共鸣。“污水问题没有解决，洱海就不可能治理好，只有环湖截污才能治标治本。”他说，洱海保护做过的那么多项目中，社会最肯定、老百姓最认可的就是17公里南截污干渠，这是洱海保护最实在的项目。“洱海环湖有128公里，现在截污设施只有17公里，哪一天能做到环湖全部截污，我才可以稍微放心一点。”
2 {1 N1 N" q  X" O% ~/ L/ W6 [8 T然而，环湖截污工程是多大的一项投资啊，到哪里找建设资金呢？
崭新模式破解难题
概况
# ?% N6 ?  R0 `# B5 R4 R工程总投资估算45亿元，其中近期(至2020年)工程总投资估算34.9亿元，新建6座污水处理厂，铺设污水管(渠)235.38公里，新建提升泵站17座
$ P& k* b7 o; v+ Z# G1 U' \“环湖截污对大理就是一个梦，只因投资太大而望而止步。”大理副市长张勇介绍，大理州在政府财力十分有限的情况下自加压力，从2014年起，每年州级财政安排1亿元，大理市财政安排2亿元，洱源县财政安排3000万元专项用于洱海流域保护治理，但是这些资金对于环湖截污这样的“巨无霸”工程而言，无疑只是杯水车薪。
/ ~5 I9 i  j7 T7 V! T3 G, f7 L加快环湖截污治污设施体系建设迫在眉睫，资金问题却一直悬而未决。“我们想过很多办法，银团贷款、全社会凑钱，甚至还想过通过土地开发找投资，但都不现实。2014年财政部提出PPP的概念，全国也开始推广，就像是曙光乍现，我们感觉说不定能通过这个方式实现梦想。”张勇表示，洱海保护治理资金投入大、周期长，而在PPP模式下，不但解决了钱的问题，还能充分利用社会资本的专业优势和经验，降低项目从规划到设计、建设、运营的全寿命周期成本，提高环境治理的质量和效率，并能减轻政府短期财政压力。于是，经专业机构充分调研论证后，大理州、市政府决定以PPP模式实施大理洱海环湖截污工程。
环湖截污PPP项目以州、市政府为联合采购人，采用竞争性磋商模式采购社会投资人，并面向16家潜在社会投资人开展了市场测试。根据市场测试反馈意见，形成了环湖截污PPP项目实施方案。今年6月，结合省财政厅及大理州级各部门提出的修改意见，实施方案最终完善，该项目正式上报财政部申请列入国家试点项目。8月，在通过对5家社会投资人方案的综合评分后，中信水务产业基金管理有限公司以排名第一的成绩中标。
0 w1 y4 B1 n) g“由于PPP项目尚没有成熟的经验可供借鉴，大理可以说是摸着石头过河，方案讨论中总投资一度从20亿元‘上蹿’到150亿元，几经修改最后确定了34.9亿元这个最急需和最实际的方案。”张勇说。
8 k+ d: h% [# D. _/ |; d按照“依山就势、有缝闭合；管渠结合，分片收处；一次规划，分步实施”的原则，项目规划内容为：新建6座污水处理厂及配套管网，远期（至2030年）设计处理总规模每天11.8万立方米，新建9座塘库。近期（至2020年），工程占地17.9公顷，建设内容为：新建6座污水处理厂，设计处理总规模每天5.4万立方米，在环洱海东岸、北岸、西岸铺设污水管（渠）235.38公里，铺设尾水输水管21.94公里；新建提升泵站17座，其中，污水提升泵站12座，尾水提升泵站5座。工程总投资估算45亿元，其中，近期（至2020年）工程总投资估算34.9亿元，资金来源以多渠道筹资为主，积极引入社会资本。

示范引领规范管理
意义
社会资本从规划到建设、运营一体，有效弥补政府既当裁判员又当运动员的管理缺陷，并避免了出现“晒太阳工程”
对于社会最为关注的运营模式和投资回报问题，大理州财政局副局长熊文彬介绍，项目运营模式为已建立的大理洱海保护投资建设有限责任公司（以下简称洱投公司）作为政府出资平台，与中信水务公司合资设立项目公司，具体负责合作范围内全部工程的设计、投资、建设及运营维护，直至合作期满。项目公司注册资本10亿元，其中政府出资代表占股10%，中选社会资本占股90%。
污水处理厂采用BOT（建设—运营—移交）模式，合作期限30年（建设期不超过3年），运营期内政府方按既定污水处理服务单价和处理量向项目公司支付污水处理服务费，期满项目公司将水质净化厂设施无偿移交给政府方。截污干管（渠）工程采用DBFO(设计—建设—融资—运营)模式，建设期不超过3年，并由项目公司负责截污干管（渠）工程建成设施的运营维护，自达到政府付费条件之日起，政府方将按年（分15年）依效等额支付政府购买服务费。
0 T7 f. ?# ?* g( A据了解，政府出资代表——洱投公司将不参与利润分配，社会资本享有项目公司全部的利润。项目建成后，中信水务将通过收取污水处理服务费及截污干管（渠）等工程的运营服务费收回投资并获取合理回报。
. s% a* R/ N# z+ b" u6 q“我们之所以选择投资洱海环湖截污PPP项目，是因为其具有重要示范意义。”中信水务投资总监孟建伟表示，高原湖泊治理在云南省甚至全世界都是一个难点，而洱海就是其中最具代表性的案例之一。“中信希望把洱海项目做成样板、标杆，以此向全国高原湖泊推广。”他认为，PPP项目就是政府简政放权的一个典型，解决了原先水处理项目多头管理，问责不清的问题，企业全面负责系统工程，水质达标政府才付钱。从企业的角度出发，为了降低投资和运营成本，会不断寻求最优化的方案，保证工程效益最大化。“从我们进入的PPP项目看，大理的竞争磋商是最规范和公正的。”
( J  e' I) k1 v4 w: ?- K; x: @: Y张勇表示，PPP模式不仅是解决了最关键的融资问题，还能通过市场化手段，解决目前洱海治理中很多项目共同存在的运行管理不善问题。“社会资本从规划到建设、运营一体，有效弥补政府既当裁判员又当运动员的管理缺陷。由于未来企业要依靠自主运营收回成本，工程质量能得到保障，不会再出现‘晒太阳工程’，也能有效避免招投标环节的腐败问题。”
) Y* P, ]+ {9 f1 Z0 ?; }' A据介绍，洱海环湖截污项目涉及政府出资部分来自市级财政和上级政府补助。目前，省财政厅已为该项目安排前期及建设经费3600万元，大理州在年度预算中安排2000万元用于项目建设补助。
- C7 m3 M0 A/ h$ r1 A! T环湖截污民心所向
0 }: r. Q, J( x7 I# \3 ^1 N( b声音
“期待通过环湖截污等保护措施，留给后辈们一个干净的洱海”“环湖截污项目非常及时，我们一定会大力支持”
/ O% n& ?, Z! O0 f# y, D西眺苍山十九峰，东临洱海万顷波。双廊，这个风光旖旎的“苍海风光第一镇”吸引着越来越多的游客趋之若鹜，这里一间海景房即使在淡季也要数百元，旺季则要上千元。不断升温的旅游业，给双廊的环境承载带来巨大压力，成为旅游开发和洱海保护矛盾的一个典型缩影。
由于下雨，双廊污水厂门口积水很深，一辆环卫洒水车正停在这里等待收集污水。双廊污水厂建于2009年，设计日处理能力1000立方米，但是直到如今这个污水处理厂也没能通过验收。双廊村党总支书记李志国介绍，因设计施工达不到预期要求，排放水质检测达不到一级A标排放标准，成为一直没有通过验收的主要原因，这个厂处理后的污水只能先排放到湿地继续净化。
- c! R: Y( J* a4 z( D1 q; n& p“当时建这个污水厂的时候双廊的人口只有1万人，所以按照2万人的需求超前设计，没想到2011年以后双廊旅游出现井喷，去年全年旅游接待超过200万人次，今年春节期间每天接待量超过10万人次，旺季每天产生污水3000多立方，这个厂的处理能力已经远远满足不了需求。”李志国无奈道，为了解决污水问题，双廊又新建了5个膜处理设施，每天的处理量在1300多立方米左右，剩下来的污水只能以每车300多元的成本由洒水车拉到别的地方处理，旺季每天需要4辆车总共跑20趟。
& g- i' G7 O+ P. {+ N, z“这个工程可以说是民心所向，客栈经营者们都非常支持。”李志国表示，在洱海环湖截污PPP项目中，双廊新建的污水处理厂日处理能力达到1万立方米，是现在这个污水厂的10倍，完全可以满足双廊的需求，污水管网也将进行升级改造，做到全覆盖，污水收集率将达到100%。此外，此项工程还将解决困扰双廊已久的自来水供水问题。
' Y/ R$ A7 h: i- R4 s% F阿言是双廊玉几岛阿言客栈的老板，这个上海来的小伙到双廊旅游之后就舍不得离开，投资近200万元在这里开起了客栈。“客栈每天用水量10立方米左右，没有用自来水，是抽取的地下水过滤后作为生活用水，饮用水则是从下关订购桶装水。”阿言介绍，客栈的污水是通过外挂式的管道排入污水管网中。“这几年双廊发展太快了，供水和污水处理等基础设施跟不上，让我们很没有安全感，客栈依赖洱海而生存，只有洱海保护好了才能持续发展，所以我们非常支持环湖截污PPP项目，未来供水、排污设施完善后，我们也愿意承担相应的费用。”
  g" E4 V. e- @6 g5 r4 |8 A: g张志光是土生土长的双廊人，务了半辈子农的他也在不久前将自家房子改造成客栈。“我们小时候都是直接跳进洱海里游泳，渴了捧起来就喝，干净清甜。”他说，现在的洱海水已经不能直接饮用了，鱼也少了。“洱海对我们太重要了，环湖截污项目非常及时，我们一定会大力支持。”
“施工期间对生意有一点影响也能理解，我们希望留给后辈们一个干净的洱海。”在双廊开餐馆的李一波也表示，很期待通过环湖截污等措施，更好地保护洱海，让下一代也能看到自己童年记忆中那样清澈的湖水。